公職人員銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為辨析
內容提要
執紀執法實(shí)踐中，公職人員套用公款違規發(fā)放福利行為時(shí)有發(fā)生，為掩蓋此類(lèi)行為，公職人員往往同時(shí)存在銷(xiāo)毀會(huì )計憑證等其他違反《中華人民共和國會(huì )計法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《會(huì )計法》）的行為。實(shí)踐中，對于同時(shí)存在上述兩種行為時(shí)應如何予以認定，《政務(wù)處分法》與《會(huì )計法》應如何銜接等問(wèn)題往往存在一定爭議。本案例進(jìn)一步明確了上述行為的定性處理、處分檔次以及《政務(wù)處分法》《會(huì )計法》的具體適用等問(wèn)題，為執法實(shí)踐提供參考。
基本案情
洪某，無(wú)黨派人士。2015年至2021年，洪某在擔任H省A市B局局長(cháng)（正處級）期間，經(jīng)其個(gè)人決定，B局以購買(mǎi)辦公用品等名義，先后套取公款共計32萬(wàn)余元用于購買(mǎi)購物卡，在每年春節、中秋等年節期間作為“過(guò)節費”發(fā)放給干部職工。2022年1月，洪某聽(tīng)聞A市監委在了解B局濫發(fā)福利問(wèn)題，遂指使該局會(huì )計王某銷(xiāo)毀涉及22萬(wàn)元的相關(guān)會(huì )計憑證，企圖掩蓋其違法問(wèn)題。2022年3月，洪某被市監委立案調查。
分歧意見(jiàn)
本案例中，對于洪某違規發(fā)放福利及指使王某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證的行為應如何定性和處理，存在兩種意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認為，洪某的上述行為構成一個(gè)錯誤，即違規發(fā)放福利構成違反廉潔要求行為。指使王某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為系對抗調查行為，由于《政務(wù)處分法》第十三條第（三）項將毀滅證據行為作為從重處分的情節，故不能單獨作為違法行為認定。
第二種意見(jiàn)認為，洪某的上述行為構成兩種不同的錯誤。其中，違規發(fā)放福利構成違反中央八項規定精神；指使王某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為違反《會(huì )計法》第四十五條規定，依據《政務(wù)處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規定，將兩種違法行為分別確定政務(wù)處分，執行其中最重的政務(wù)處分。
意見(jiàn)分析
經(jīng)研究，我們同意第二種意見(jiàn)，洪某發(fā)放購物卡的行為違反中央八項規定精神，其指使王某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為違反《會(huì )計法》相關(guān)規定。
（一）黨外干部可以作為違反中央八項規定精神的主體
洪某違規發(fā)放購物卡行為構成職務(wù)違法在實(shí)踐中無(wú)爭議，但也有意見(jiàn)認為，洪某系無(wú)黨派人士，其行為不宜表述為“違反中央八項規定精神”，宜表述為“違反廉潔要求”。我們認為，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《貫徹落實(shí)十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的八項規定實(shí)施細則》明確要求，各地區各部門(mén)要嚴格按照中央八項規定精神，結合實(shí)際情況，制定并完善涵蓋本地區本部門(mén)各級領(lǐng)導干部更加具體、更便于操作的貫徹落實(shí)辦法。從上述要求看，各級領(lǐng)導干部范圍不限于黨員領(lǐng)導干部，也就是說(shuō)，落實(shí)中央八項規定精神的主體是包括黨外干部在內的各級領(lǐng)導干部。洪某作為正處級領(lǐng)導干部，理應嚴格遵守中央八項規定精神，其違規濫發(fā)福利行為應當定性為違反中央八項規定精神。實(shí)踐中，不乏有將黨外干部違法行為認定為違反中央八項規定精神的案例通報。
（二）指使銷(xiāo)毀會(huì )計憑證構成違反《會(huì )計法》相關(guān)規定行為
洪某違規發(fā)放購物卡后，指使會(huì )計王某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為，違反《會(huì )計法》第四十五條規定，構成指使會(huì )計人員故意銷(xiāo)毀會(huì )計憑證錯誤。洪某指使銷(xiāo)毀的會(huì )計憑證涉及22萬(wàn)元，雖尚未達到最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》“故意銷(xiāo)毀的會(huì )計憑證涉及金額在50萬(wàn)元以上的”立案追訴標準，洪某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為不構成犯罪，但仍屬于違反刑法規定的行為，且與洪某的職權密切相關(guān)，構成職務(wù)違法。
需要說(shuō)明的是，認定銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為時(shí)，在固定洪某供述、王某證言的同時(shí)，由于此類(lèi)行為證據往往涉及財會(huì )、票據等專(zhuān)業(yè)知識，依據《中華人民共和國監察法實(shí)施條例》第一百五十二條（聘請具有專(zhuān)門(mén)知識的人就專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題出具報告）等規定，監察機關(guān)必要時(shí)可商請財政、審計、會(huì )計師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)部門(mén)作出鑒定，或協(xié)助調取審核相關(guān)證據。
實(shí)踐中還存在一種誤區，如第一種意見(jiàn)認為，洪某授意銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為不構成違法，只能作為從重情節。我們認為，該意見(jiàn)僅關(guān)注對抗調查行為不單獨認定違法行為的規定，但在對抗調查行為同時(shí)構成違反其他法律法規的情況下，如僅因相關(guān)行為具有對抗調查的目的就一律不認定為違法行為，易導致縱容違法行為的后果。就本案例來(lái)說(shuō)，洪某銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為雖然目的是為了對抗調查，但同時(shí)違反《會(huì )計法》第四十五條規定，應單獨認定為違法行為。綜上，洪某前期濫發(fā)福利與后續銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為之間不存在牽連、想象競合等關(guān)系，應當認定為兩個(gè)獨立的職務(wù)違法行為，可以合并處理。
（三）關(guān)于適用條規和處分檔次
一是關(guān)于條規適用。在給予公職人員政務(wù)處分時(shí)，實(shí)踐中存在另一種觀(guān)點(diǎn)，認為《政務(wù)處分法》施行后，監察機關(guān)只能依據《政務(wù)處分法》給予公職人員政務(wù)處分。該法第二條第一款規定“本法適用于監察機關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動(dòng)”、第三條第一款規定“監察機關(guān)應當按照管理權限，加強對公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分”。從條文文意看，上述兩條規定僅明確監察機關(guān)可依據《政務(wù)處分法》作出政務(wù)處分，第三條“依法給予違法的公職人員政務(wù)處分”中“依法”的范圍沒(méi)有限制為《政務(wù)處分法》?？梢?jiàn)，監察機關(guān)可依據其他法律法規給予違法人員政務(wù)處分?！稌?huì )計法》《中華人民共和國預算法》等法律明確了公職人員違反財經(jīng)法律行為的構成要素、違法情形及處分檔次，與《政務(wù)處分法》處于同一位階，具有“特別法”的性質(zhì)。依據《中華人民共和國立法法》第九十二條規定，同一機關(guān)制定的法律特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定，故《會(huì )計法》可以作為政務(wù)處分的實(shí)際依據。實(shí)踐中，考慮到《政務(wù)處分法》第四十一條“公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務(wù)處分”可以視為指引性條款，因此，在引用條款時(shí)，僅需引用《政務(wù)處分法》第四十一條，可不再引用《會(huì )計法》的具體條款。就本案例來(lái)說(shuō)，洪某濫發(fā)福利和銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為的定性，應當分別依據《政務(wù)處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規定處理。如果涉及從輕減輕、從重、涉案財物處理等其他條規，可適用《政務(wù)處分法》相關(guān)規定。
二是關(guān)于處分檔次。對分別違反《政務(wù)處分法》《會(huì )計法》等相關(guān)規定的數個(gè)違法行為，需依據《政務(wù)處分法》《會(huì )計法》相關(guān)條款分別確定處分檔次，再依據《政務(wù)處分法》第十五條規定，“應當給予兩種以上政務(wù)處分的，執行其中最重的政務(wù)處分”。就本案例來(lái)說(shuō)，由于《會(huì )計法》第四十五條明確銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為最低應給予降級處分，如洪某沒(méi)有從輕、減輕情節，處分檔次則不宜低于降級。此外，該條規定，銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為尚不構成犯罪的，可以處5000元以上50000元以下的罰款，由于洪某授意銷(xiāo)毀會(huì )計憑證行為未超過(guò)2年的行政處罰追責時(shí)效，監察機關(guān)應當將問(wèn)題線(xiàn)索及有關(guān)材料移交給同級財政部門(mén)，由其按程序給予其罰款；對會(huì )計王某也應依法予以處理。
綜上所述，處理此類(lèi)《政務(wù)處分法》與財務(wù)法律法規交織的行為，要強化系統思維，認真研究相關(guān)法律法規之間的關(guān)系和具體內容，把握好行為的本質(zhì)特征和危害性，精準定性、審慎處理，確保案件處理的綜合效果。
相關(guān)規定
1.《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》
第二條 本法適用于監察機關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動(dòng)。
……
第三條 監察機關(guān)應當按照管理權限，加強對公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。
……
第三十五條 有下列行為之一，情節較重的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節嚴重的，予以降級或者撤職：
（一）違反規定設定、發(fā)放薪酬或者津貼、補貼、獎金的；
（二）違反規定，在公務(wù)接待、公務(wù)交通、會(huì )議活動(dòng)、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標準、超范圍的；
（三）違反規定公款消費的。
第四十一條 公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務(wù)處分。
2.《中華人民共和國立法法》
第九十二條 同一機關(guān)制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
3.《中華人民共和國會(huì )計法》
第四十五條 授意、指使、強令會(huì )計機構、會(huì )計人員及其他人員偽造、變造會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿，編制虛假財務(wù)會(huì )計報告或者隱匿、故意銷(xiāo)毀依法應當保存的會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿、財務(wù)會(huì )計報告，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，可以處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關(guān)單位依法給予降級、撤職、開(kāi)除的行政處分。
4.《中華人民共和國監察法實(shí)施條例》
第一百五十二條 因無(wú)鑒定機構，或者根據法律法規等規定，監察機關(guān)可以指派、聘請具有專(zhuān)門(mén)知識的人就案件的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題出具報告。
5.最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》
第八條 〔隱匿、故意銷(xiāo)毀會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿、財務(wù)會(huì )計報告案（刑法第一百六十二條之一）〕隱匿或者故意銷(xiāo)毀依法應當保存的會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿、財務(wù)會(huì )計報告，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：
（一）隱匿、故意銷(xiāo)毀的會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿、財務(wù)會(huì )計報告涉及金額在五十萬(wàn)元以上的；
（二）依法應當向司法機關(guān)、行政機關(guān)、有關(guān)主管部門(mén)等提供而隱匿、故意銷(xiāo)毀或者拒不交出會(huì )計憑證、會(huì )計帳簿、財務(wù)會(huì )計報告的；
（三）其他情節嚴重的情形。
※※本文摘自中國方正出版社2023年2月出版的《論紀說(shuō)法2022》一書(shū)
來(lái)源：中國方正出版社